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因此,可以說,《辦法》的頒布是可再生能源電力政策的重要進步,體現了中國在碳減排方面,作為負責任的大國的勇氣和擔當。但是,政策所取得的實際效果如何,考驗的不僅僅是其原則和理念,還有政策細節的科學性及其與其他政策的協調、匹配程度,從這個角度看,此次《辦法》中仍然蘊含了兩個重要的問題,需要我們在未來的發展中做出更加深入的思考。
要不要發兩次“獎金”
此次《辦法》明確規定,“向其他各類市場主體售出的可再生能源電量計入購入企業,不再計入售出企業�！边@是在小心地規避雙重計量(Double Acing)的問題。但是《辦法》同時規定,“可再生能源電力證書的轉移和交易不影響可再生能源發電企業的相應電量繼續享受國家可再生能源電價附加資金補貼�！边@表明至少在未來一段時間內,可再生能源補貼和電力證書同時并行的狀態。
可再生能源發電能夠創造兩部分收益:電力供應和通過替代化石能源所產生的環保收益。從理論上看,可再生能源的發電量尚低于社會最優水平,原因在于只有電力供應這部分社會收益能夠得到社會的認可和支付,而環保收益因為難以度量,無法在市場上得到報酬。補貼的思路就是通過公共財政的手段,補充環保收益的部分不足,從而讓資本有動力投入到可再生能源的發展上來。
可再生能源電力配額,實質上是認可環保收益的另一種手段。通過配額制度,可再生能源電力的生產方創造出兩種商品:電力供應和可再生能源電力證書。這個證書實質上解決了環保收益的度量問題。當政府有配額的要求時,市場上就會在可再生能源電力證書方面產生需求,市場由此形成。從理論上講,最后市場上形成的可再生能源電力證書的價格,應當反映社會所承認的環保收益的價值(通過配額表現)。
可再生能源電力證書和補貼,都是獎勵環保收益的一種手段。如果補貼和證書交易同時并存,可能會產生事與愿違的后果。最直接的市場后果是:可再生能源電力生產方的成本,因為補貼的存在,人為地被降低,所以會形成投資沖動,形成更多的可再生能源發電容量。同時,因為每一單位可再生能源發電會帶來一單位的電力證書。這樣電力證書的供給會擴大,從而壓低電力證書的市場價格。補貼越多,可再生能源電力證書的市場價格越低,直到毫無意義。所以,這兩種“獎金”非�？赡軙a生替代的效果,而不是疊加強化的效果。
這種替代效應的實質是多政策協調的問題,應在改革的過程中受到關注。2017年年底,我國在電力行業啟動了碳排放交易體系,碳減排也因此產生了市場價值,如果可再生能源電力的生產因為減少了碳排放而得到市場獎勵的話,我們也應當關注這兩個市場如何互動的問題,從而使得它們能夠互相支持,而不是互相弱化。
關注細節,保障政策效果
《禮記》中說:“君子慎始,差若毫厘,謬以千里”。西方也有句諺語:“魔鬼常藏在細節中”。這都說明在制度頂層設計的過程中細節的重要性�！掇k法》強調了市場機制的優先地位,這毫無疑問是“發揮市場在資源配置過程中的決定性作用”的正確之路,但是我們看到,有些細節要更明確具體,需要更多的研究支撐,這樣才會充分釋放制度效能。
在環保領域,沒有天然存在的市場。市場都是通過政策設計創造出來的。在創造市場的努力中,如果不留心制度設計的細節,會直接導致市場的失敗。一個典型的例子就是二氧化硫的污染權交易體系。我國從2002年開始試點工作,但在過去的15年中,始終是雷聲大雨點小,并沒有真正落地。這有市場成熟度的原因,也有制度層面的問題。
其中的一個制度細節是懲罰機制。沒有有效的懲罰機制,企業會逃避責任,不會真正滿足配額要求。該辦法規定:“未完成配額的市場主體,須通過向所在區域電網企業購買替代證書完成配額。”這實質上是設置了一個懲罰機制,保證負有配額要求的市場主體滿足法規的要求。但是目前,這個懲罰機制還很模糊。在美國的可再生能源配額市場中,通常的做法是,按照可再生能源電力證書2倍或者3倍的價格出售替代證書,這樣的話,實質上沒有企業愿意去購買替代證書,除非企業“臨時抱佛腳”,市場在短期之內沒有企業出售可再生能源電力證書。這樣的規定使懲罰有靈活性,能夠保證制度實施。
另外一個很重要的問題是,現有的可再生能源發電是否能夠得到“電力證書”。在美國,加利福尼亞州和緬因州設置的配額在表面上設定得很高,但是這兩個州現有的可再生能源的比例很高,如果這些現有的可再生能源都能得到“電力證書”,實質上是現有的可再生能源投資者得到補貼,在鼓勵新的可再生能源發展方面,力度并不是很大。當然,我們應當獎勵過去的可再生能源投資,但是更重要的政策目標是鼓勵更多的資本在未來致力于開發可再生能源。所以,如何判定現有可再生能源發電的“證書資格”,需要更多的研究。
還有一個細節是,政府在配額分配中,如何體現在不同可再生能源之間的偏好。目前的可再生能源主要是風力和太陽能發電,而我國太陽能行業的產能過剩問題尤為突出。如果我們從產業發展和環保的角度來看,想給予太陽能發電更多的鼓勵,可行的做法是給太陽能發電一個乘數,也就是發放更多的證書。如果這樣的細節在制度設計中能夠得到關注,會使得政策更為準確有力。
未來很好,未來需要我們更篤定細致的政策創新。
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